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Resulta interesante analizar la problemática del riego en la zona nordeste de Brasil 

debido a que ella cuenta con un enorme potencial para el desarrollo agrícola como 

resultado del clima y las condiciones fitosanitarias. Sin embargo, cabe señalar 

que los desafíos en Brasil y en Chile son bastante distintos. En Chile se requiere 

desarrollar infraestructura de riego en valles que ya están en producción y donde 

tanto la tierra como el agua están en manos del sector privado. El desafío principal 

es el que el Estado cuenta con recursos limitados para financiar dichas obras. En 

Brasil, en cambio, el desafío es bastante más integral y se trata del desarrollo de una 

determinada zona geográfica que se encuentra subutilizada o sin uso y por lo tanto 

el Gobierno decide impulsarla económicamente para lo cual debe hacerse cargo de 

temas como los siguientes: modalidades admisibles de financiamiento de las obras 

de riego, posibilidad de desarrollo inmobiliario (venta de lotes), propiedad de aguas 

y tierra, posibilidad de contar con participación de inversión extranjera y eventual 

financiamiento de los proyectos agrícolas mismos.

Hasta aquí, el Gobierno de Brasil ha implementado un modelo de desarrollo en cuencas 

como las de los ríos San Francisco y Parnaiba donde la empresa paraestatal CODEVASF 

opera prácticamente como un inversionista inmobiliario, adquiriendo terrenos, dotándolos 

de irrigación para finalmente venderlos o traspasarlos a terceros. El proyecto típico consiste 

en la construcción de una obra para el levantamiento de las aguas y su canalización hacia los 

predios. Las obras construidas son de propiedad de CODEVASF al igual que los terrenos, 

y los usuarios se hacen cargo de los costos de operación y mantenimiento.

Una vez construida la obra de riego, y asignados los lotes, se forma un distrito de riego, donde 

supuestamente, los usuarios se hacen cargo de los costos de operación y mantenimiento 

más un pago que en principio, debiera amortizar parcialmente la inversión de capital. 

En "nomenclatura de CODEVASF", se habla de un pago "K1" y un pago "K2", donde 

el primero se refiere a la amortización del capital, y el segundo a los pagos de operación 

y mantenimiento. En teoría, los regantes adquieren los lotes prometiendo "proyectos de 

inversión", los cuales sin embargo, no siempre son realizados en la práctica. Ello ha dado 

origen a una amplia heterogeneidad de casos, existiendo algunos distritos más exitosos 

que otros. El sistema opera con dificultades de transacción entre las partes: los lotes no 

son enteramente transables mientras no se realicen los proyectos prometidos, y las obras, 

se supone que son siempre de propiedad de CODEVASF; independientemente que las 

administren los usuarios. 

La evaluación de esta modalidad de operación no es satisfactoria debido a que los distritos 

de riego desarrollados por CODEVASF no son económicamente autosuficientes, por lo 

que requieren de subsidios permanentes en la mayoría de los casos. Asimismo, existe una 

proporción significativa de tierra regada que permanece sin utilizar en varios distritos.

Los principales problemas detectados son los siguientes:

2. El Caso de Brasil• Comportamiento oportunista de los usuarios: Los regantes recurren a presiones políticas 

para forzar al Estado a reparar obras cuando los recursos destinados a operación y manutención 

han resultado insuficientes, requiriéndose ingentes inversiones para su reparación.

• Fallas de coordinación: Como no todos los beneficiarios han hecho las inversiones 

requeridas, y como existe un costo fijo importante en la operación y manutención, 

este costo se eleva por sobre el nivel óptimo como resultado de un menor número de 

usuarios activos. Ello impone una incertidumbre a los beneficiarios que genuinamente 

piensan llevar a cabo sus inversiones productivas, porque deben soportar un mayor 

costo de operación y manutención como resultado de la ausencia de inversiones de 

los demás. Puesto de otra forma, algunos beneficiarios especulan con la tierra, sin un 

interés genuino por el desarrollo productivo, lo que termina gravando indirectamente a 

los que genuinamente desean invertir.

• No se cubrían plenamente los costos de manutención: Usualmente, lo que se cubre 

son estrictamente los costos variables de operación, y escasamente los fijos, pero en la 

gran mayoría de los casos se descuida el costo de manutención de la infraestructura lo 

que resulta en que después de 20 años de operación, el Estado se ve forzado a volver 

a invertir en el mismo distrito. No se dispone de un indicador preciso del déficit en 

O&M ya que este difiere ampliamente de distrito a distrito.

• Bajos niveles de eficiencia:  20 años atrás, los lotes fueron asignados con sus 

correspondientes asignaciones de agua, teniendo en mente una dada tecnología de 

riego (por gravedad las más de las veces). El resultado actual es una ineficiencia en la 

asignación de recursos: inversores con proyectos más rentables podrían estar dispuestos 

a invertir en tecnologías ahorradoras de agua y deseosos de adquirir más lotes; sin 

embargo, el incumplimiento en las promesas de inversión impone un gravamen que 

limita las posibilidades de transacción. En determinados distritos, el escaso desarrollo 

observado hace onerosas las inversiones realizadas en riego (bajo impacto por monto 

de inversión realizado). La ausencia de derechos de agua privados, independientes de 

la tierra, agudiza estos problemas de eficiencia. Una solución parcial que podría mitigar 

el problema es permitir un submercado de aguas al interior de cada distrito, pero esa es 

una posibilidad que no se ha considerado seriamente.

Estos problemas detectados para el caso de Brasil son muy similares a los mencionados en 

la sección 2.2 para el caso de la construcción de obras en Chile, en particular las grandes 

y medianas. En efecto, las obras construidas durante los años noventa resultaron en costos 

muy superiores a los proyectados inicialmente y a la fecha su traspaso a los regantes privados 

ha sido casi inexistente, lo que ha resultado en que el Estado ha debido asumir parte de los 

costos de O&M durante muchos años.

En este contexto, el nuevo impulso otorgado por el gobierno del Presidente Luiz Inácio 

Lula da Silva a las Asociaciones Público Privadas (Public – Private Partnerships, PPPs) 

nuevas Formas de Financiamiento: Los Casos de Chile y Brasil » 131132 » Taller Regional Riego y Desarrollo Rural en el Cono Sur » Desafíos y Oportunidades

constituye un nuevo modelo de negocio para el desarrollo económico de los distritos de 

riego. En términos generales, el modelo PPP está inspirado en los modelos de concesión 

de obra pública; en este punto sin embargo, y a diferencia de Chile, Brasil aún no tiene una 

experiencia sustantiva en otras áreas que mostrar.

La propuesta del modelo de riego bajo esquemas de PPP está aún en proceso de desarrollo, 

pero se espera que la misma, una vez implementada, presente diversas ventajas respecto del 

esquema tradicional de CODEVASF: 

i) Menores costos fiscales para asegurar la viabilidad de largo plazo de los distritos 

beneficiados con riego, además los recursos a invertir son limitados y conocidos con 

antelación por el Estado. Ello contrasta con la situación usual donde se observa un flujo 

permanente de subsidios, que igualmente no garantizan la viabilidad económica. 

ii) Mayor participación de agentes privados y del mercado en el proceso de asignación 

de recursos de inversión y posteriormente en la operación de la infraestructura 

construida. 

iii) El involucramiento de los privados y la responsabilidad que asumen todos los 

participantes en la Asociación resulta en una mejor selección de los proyectos y uso 

de los recursos, como también un mejor comportamiento de pago de parte de los 

usuarios. Esto no implica autofinanciamiento privado de las obras de riego, lo que 

tampoco se observa en otros países ya que rara vez estas obras son totalmente pagadas 

por los beneficiarios directos.

Algunos elementos destacables de esta propuesta son los siguientes:

• Operadores privados en la construcción y operación de la concesión: La 

administración de la infraestructura que se construya, lo que incluye tanto las gestiones 

de mantenimiento y conservación de la misma como los servicios de provisión de aguas 

y el cobro de O & M a los usuarios, será llevada a cabo bajo un régimen de concesión 

privada. Este es un objetivo fundamental ya que el sistema alternativo de administración 

de infraestructura de riego, "distrito de riego", si en teoría supone que la administración 

recae íntegramente sobre los usuarios, en la práctica, se observa que el Estado continúa 

involucrándose. Ello se debe a que usualmente los cobros a los usuarios no incluyen 

la totalidad de los costos de O&M, especialmente éstos últimos, por lo que cuando se 

deterioran las obras no hay recursos para su reparación.

• Distintos tipos de inversionistas: Buscan atraer tanto a agricultores pequeños como 

a medianos y grandes, de modo tal que éstos últimos actúen como ancla del desarrollo 

de los primeros, permitiendo que los primeros se inserten de mejor modo en alguna de 

las cadenas productivas de potencial desarrollo (lotes se licitan de diversos tamaños). 

El atraer medianos y grandes agricultores a la zona de desarrollo se considera como un 

aspecto fundamental para el éxito de estas iniciativas. • Reserva para costos de O&M: el régimen de concesión privada considera que con 

lo recaudado por la venta de los lotes, el Estado de Sergipe constituya un fideicomiso 

o escrow account para provisionar, en valor presente, la totalidad de los costos fijos de 

O&M que enfrente el concesionario durante la vida de la concesión (20 años). Dicho 

fideicomiso se utilizará para suplir los eventuales déficits de pago que existan por 

concepto de cobro del componente fijo del gasto de O&M, de modo de que no exista 

el riesgo de que las obras no sean adecuadamente mantenidas y reparadas.

Actualmente, el Gobierno de Sergipe se encuentra diseñando un proceso de licitación 

inspirado en estos principios. Ello, de modo simultáneo con los esfuerzos de diseño que 

está haciendo la CODEVASF para modificar sus esquemas tradicionales de fomento a la 

inversión.

nuevas Formas de Financiamiento: Los Casos de Chile y Brasil » 133De la revisión de los casos de Chile y Brasil se concluye que la experiencia con distintas

Conclusiones

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Subject: RE: [GA] LAS SUBASTAS DE TIERRAS
Date: Fri, 30 Dec 2011 11:29:53 -0500